作者：肖金泉

近期，以美國(guó)為首的一些西方國(guó)家無(wú)理指責(zé)中國(guó)草擬涉港國(guó)安立法違背《中英聯(lián)合聲明》和香港基本法。縱觀世界各國(guó)，中央立法機(jī)構(gòu)在國(guó)家安全立法方面都具有決定性主導(dǎo)作用。國(guó)家安全是一個(gè)國(guó)家生存和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，維護(hù)國(guó)家安全是涉及國(guó)家主權(quán)的重要事項(xiàng)。世界上任何國(guó)家，無(wú)論實(shí)行單一制還是聯(lián)邦制，國(guó)家安全立法權(quán)都屬于國(guó)家中央層級(jí)的立法機(jī)構(gòu)。

美英國(guó)家安全立法種類繁多

美國(guó)是世界上最重視國(guó)家安全立法的國(guó)家，也是國(guó)家安全法律體系最完整的國(guó)家。美國(guó)國(guó)家安全立法種類繁多，僅成文法就多達(dá)20部。總的來(lái)說(shuō)主要有兩類：一類是《1947年國(guó)家安全法》及其修正案，屬于基本法性質(zhì)的法律，是美國(guó)其他類安全法制定的基礎(chǔ)與淵源。另一類是國(guó)家安全專門(mén)法，即針對(duì)具體安全領(lǐng)域制定的法律。比如情報(bào)安全法、反恐怖主義法、“301條款”和《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》等屬于維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全專門(mén)法律。

英國(guó)政府在構(gòu)建自己的國(guó)家安全法律體系過(guò)程中針對(duì)國(guó)民防務(wù)與國(guó)家緊急狀態(tài)、反恐怖主義、國(guó)家安全機(jī)構(gòu)等方面都進(jìn)行了立法，將維護(hù)國(guó)家安全的各類規(guī)定具體細(xì)化到各部門(mén)法和專門(mén)性法律中。例如，1986年英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《和平時(shí)期國(guó)民防務(wù)法案》，進(jìn)一步明確了中央政府與地方政府在應(yīng)急安全管理方面的責(zé)任范圍；1989年，英國(guó)議會(huì)頒布了《國(guó)家安全機(jī)構(gòu)法》，首次將情報(bào)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)納入法治軌道，明確了各相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限和管轄歸屬；2004年11月英國(guó)議會(huì)通過(guò)《國(guó)民緊急應(yīng)變法》，界定了緊急事態(tài)，授予政府緊急事態(tài)權(quán)力；2011年12月英國(guó)議會(huì)通過(guò)《恐怖主義預(yù)防和偵察措施法》；2015年英國(guó)議會(huì)頒布了《2015年反恐與安全法案》，對(duì)限制嫌疑人旅行、出入境，以及展開(kāi)相關(guān)調(diào)查、預(yù)防恐怖犯罪上都有詳盡規(guī)定。

各國(guó)最高立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家安全立法

縱觀世界，各國(guó)都高度重視國(guó)家安全立法，且國(guó)家安全立法權(quán)都屬于各國(guó)的最高立法機(jī)構(gòu)。

在美國(guó)，國(guó)會(huì)享有最高立法權(quán)。美國(guó)國(guó)會(huì)在二戰(zhàn)后通過(guò)的《1947年國(guó)家安全法》是美國(guó)第一部綜合性國(guó)家安全法律，也是世界上第一部專門(mén)就國(guó)家安全問(wèn)題制定的法律。美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦與州具有各自相對(duì)獨(dú)立的立法機(jī)構(gòu)和司法體系，國(guó)會(huì)行使聯(lián)邦立法權(quán)，各州議會(huì)是州的立法機(jī)關(guān)，行使州的立法權(quán)。雖然美國(guó)各州都具有立法權(quán)，我們也常常看到地方政府的首腦不聽(tīng)或不在意總統(tǒng)的指令。但是涉及國(guó)家主權(quán)和安全問(wèn)題的重大事項(xiàng)，地方政府是沒(méi)有權(quán)力的，仍是由國(guó)家最高立法機(jī)構(gòu)美國(guó)國(guó)會(huì)來(lái)決定，沒(méi)有任何一個(gè)州可以在國(guó)家安全方面獨(dú)立立法。根據(jù)法律規(guī)定，各州也必須服從和遵守。

英國(guó)議會(huì)是世界最早的現(xiàn)代民主代議機(jī)構(gòu)，也是在英國(guó)擁有最高立法權(quán)的機(jī)構(gòu)。英國(guó)議會(huì)對(duì)全國(guó)性的重要事務(wù)享有立法權(quán)，蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭地方議會(huì)僅對(duì)本地區(qū)部分事務(wù)享有一定自治權(quán)和立法權(quán)，市級(jí)或郡級(jí)地方議會(huì)在法律授權(quán)的范圍之內(nèi)對(duì)地方具體事務(wù)享有有限的立法權(quán)。可以看出英國(guó)地方立法權(quán)是非常有限的，而且制定過(guò)程也很?chē)?yán)格，對(duì)于涉及國(guó)家主權(quán)的國(guó)家安全立法，只有議會(huì)才享有立法權(quán)。

德國(guó)《基本法》規(guī)定，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)具有最高立法權(quán)。德國(guó)國(guó)家安全法律體系中的《反國(guó)際恐怖主義法》《聯(lián)邦憲法保衛(wèi)法》《能源安全法》《共同反恐?jǐn)?shù)據(jù)法》等均由聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)；法國(guó)議會(huì)在國(guó)內(nèi)擁有最高立法權(quán)，以反恐法為代表的涉及國(guó)家安全的法律統(tǒng)一都由法國(guó)議會(huì)通過(guò)；日本國(guó)會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和唯一立法機(jī)關(guān)，享有國(guó)家立法權(quán)，日本的國(guó)家安全戰(zhàn)略及相關(guān)法律與規(guī)制的制定也掌握在內(nèi)閣和國(guó)會(huì)議員手中，法律最終由日本國(guó)會(huì)通過(guò)；俄羅斯聯(lián)邦的代表與立法機(jī)關(guān)是俄羅斯聯(lián)邦議會(huì)，俄羅斯目前的國(guó)家安全保障法律體系由具有不同效力等級(jí)及效力范圍的規(guī)范性法律文件構(gòu)成，這些法律文件的通過(guò)和頒布，都由俄羅斯聯(lián)邦議會(huì)決定。

中國(guó)推進(jìn)涉港國(guó)安立法必要且正當(dāng)

國(guó)家安全法律體系設(shè)立的核心目的除了維護(hù)主權(quán)、制止動(dòng)亂和顛覆國(guó)家政權(quán)之外，還有就是保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。從去年的修例風(fēng)波發(fā)生以來(lái)，香港一些暴亂分子在外國(guó)勢(shì)力的煽動(dòng)和支持下，發(fā)動(dòng)了一系列有組織的暴力活動(dòng)，目的是顛覆“一國(guó)兩制”和香港的法律制度，企圖通過(guò)暴力抗法使香港能夠“獨(dú)立”。這一方面已經(jīng)觸及國(guó)家主權(quán)問(wèn)題，一方面也造成了香港社會(huì)的動(dòng)亂，香港人民的生命財(cái)產(chǎn)安全已經(jīng)受到了極為現(xiàn)實(shí)的威脅。

《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第一條明確規(guī)定：“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分離的部分”。香港的“高度自治權(quán)”是以主權(quán)歸屬于中國(guó)為前提的，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益是香港特區(qū)的基本法律，也與每一位香港市民息息相關(guān)。

《基本法》第23條規(guī)定，“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國(guó)家機(jī)密的行為，禁止外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。”《基本法》授予香港特別行政區(qū)就維護(hù)國(guó)家安全部分立法權(quán)，這是在“一國(guó)兩制”制度下作出的特殊安排，但這并不改變國(guó)家安全立法是中央事權(quán)的屬性，也不改變?nèi)珖?guó)人大具有最高立法權(quán)的屬性，也不可能在法律上影響中央立法機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況和需要繼續(xù)建構(gòu)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。這是主權(quán)國(guó)家的基本權(quán)利，世界各國(guó)都是如此，中國(guó)沒(méi)有理由例外。

全國(guó)人大有權(quán)力依據(jù)憲法和香港基本法，根據(jù)香港特區(qū)的實(shí)際情況和需要履行維護(hù)國(guó)家安全的憲法責(zé)任，包括制定與香港特區(qū)有關(guān)的維護(hù)國(guó)家安全法律，構(gòu)建有關(guān)法律制度和執(zhí)行機(jī)制。憲法是國(guó)家的根本大法，具有最高法律地位效力，是特別行政區(qū)制度和香港基本法的法律依據(jù)和淵源。《基本法》序言中明確指出，“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法，規(guī)定香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國(guó)家對(duì)香港的基本方針政策的實(shí)施。”全國(guó)人大作出的有關(guān)決定具有最高法律效力。

有人認(rèn)為中國(guó)全國(guó)人大的決定違反了《中英聯(lián)合聲明》，這也是不成立的。《中英聯(lián)合聲明》是中國(guó)政府和英國(guó)政府就香港回歸共同發(fā)表的“聲明”，聲明的主要事項(xiàng)和作用是確認(rèn)英國(guó)必須將香港按時(shí)歸還中國(guó)和中國(guó)在香港實(shí)行“一國(guó)兩制”。作為一個(gè)歷史性聲明文件不可能對(duì)中國(guó)最高立法機(jī)構(gòu)的權(quán)利進(jìn)行制約。在涉及國(guó)家主權(quán)和香港社會(huì)的基本安全與安定時(shí)，《中英聯(lián)合聲明》不可能具有高于中國(guó)的憲法和香港基本法的法律效力。

十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，從國(guó)家層面完善香港在國(guó)家安全方面的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，具有必要性和緊迫性，一方面加強(qiáng)和鞏固了“一國(guó)兩制”制度，只有維護(hù)好國(guó)家安全與國(guó)家主權(quán)，才能充分發(fā)揮“一國(guó)兩制”的制度優(yōu)勢(shì)；另一方面為香港安定的未來(lái)發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)，從而更好地保障香港居民的生命財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)利和自由。

    （作者：肖金泉，系中共北京大成律師事務(wù)所黨委書(shū)記、律師，北京師范大學(xué)國(guó)家安全與發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院兼職教授）