十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議。受國(guó)務(wù)院委托，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)肖捷作關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明。金融領(lǐng)域是本次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)之一。

一、加強(qiáng)金融監(jiān)管、組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案塵埃落定。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革方面，在原銀保監(jiān)會(huì)的基礎(chǔ)上組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，將人民銀行對(duì)金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，證監(jiān)會(huì)投資者保護(hù)職責(zé)劃入，統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。同時(shí)，為強(qiáng)化資本市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，證監(jiān)會(huì)由國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

在本次金融機(jī)構(gòu)改革中，將建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，將中央金融管理部門管理的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)類機(jī)構(gòu)剝離，相關(guān)國(guó)有金融資產(chǎn)劃入國(guó)有金融資本受托管理機(jī)構(gòu)，由其根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)統(tǒng)一履行出資人職責(zé)。

此次金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之后，“一行兩會(huì)”格局變成“一行一局一會(huì)”格局，理順了機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管、宏觀審慎和微觀審慎、審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管之間的關(guān)系。具體來說：

第一，人民銀行剝離行為監(jiān)管職能，專注于貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管。人民銀行將分散在金融穩(wěn)定局和宏觀審慎局的金融消費(fèi)者保護(hù)職能劃歸金融監(jiān)管總局，專注于負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管。

第二，金融監(jiān)管總局在原銀保監(jiān)會(huì)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，從人民銀行劃入金融控股公司監(jiān)管職能，從人民銀行和證監(jiān)會(huì)分別劃入行為監(jiān)管職能，完整承擔(dān)了機(jī)構(gòu)監(jiān)管和行為監(jiān)管。原銀保監(jiān)會(huì)的主要監(jiān)管對(duì)象是銀行和非銀金融機(jī)構(gòu)，而金融控股公司本身也屬于金融機(jī)構(gòu)，理應(yīng)并入機(jī)構(gòu)監(jiān)管的范疇。此外，承擔(dān)原人民銀行金融消費(fèi)者保護(hù)和證監(jiān)會(huì)投資者保護(hù)職能，完成機(jī)構(gòu)監(jiān)管和行為監(jiān)管的統(tǒng)一。

第三，證監(jiān)會(huì)從發(fā)改委劃入企業(yè)債發(fā)審職能，專注于資本市場(chǎng)監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)剝離了投資者保護(hù)職能，劃入發(fā)改委企業(yè)債發(fā)審職能，后期將專注監(jiān)管資本市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)參與者，監(jiān)管目標(biāo)更為單一純粹。

二、國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管的歷史演進(jìn)和后期影響

中國(guó)的金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“統(tǒng)一監(jiān)管”模式，到“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管模式，再到“一委一行兩會(huì)”的協(xié)調(diào)監(jiān)管期，金融監(jiān)管架構(gòu)不斷完善，形成了機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管相結(jié)合、宏觀審慎和微觀審慎相結(jié)合的監(jiān)管格局。

1992年之前，全國(guó)金融體系由中國(guó)人民銀行和財(cái)政部共同主導(dǎo)。1978年逐步確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，人民銀行從財(cái)政部獨(dú)立，但實(shí)行的仍是相對(duì)統(tǒng)一的管理模式。1992年開始，逐步建立了“一行三會(huì)”（即央行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)）分業(yè)監(jiān)管模式。與此同時(shí)，發(fā)改委、交易所、外匯管理局、財(cái)政部等也在金融監(jiān)管體制中承擔(dān)相應(yīng)的角色。

2004年開始，進(jìn)入金融監(jiān)管協(xié)調(diào)時(shí)期。實(shí)踐中看，“一行三會(huì)”協(xié)調(diào)溝通的時(shí)間與人力成本較大，監(jiān)管信息無法及時(shí)共享；同時(shí)，金融業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的綜合化也容易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的跨行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。2017年，設(shè)立了國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，工作之一就是統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調(diào)金融監(jiān)管政策間、部門間及與貨幣政策、相關(guān)財(cái)政政策等其他政策的配合。2018年，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并成立中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。由此，“一委一行兩會(huì)”的監(jiān)管格局正式確立。

本次的金融監(jiān)管體系變革，適度參考了歐美成熟國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了新時(shí)代金融監(jiān)管的發(fā)展需要。金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)責(zé)后，將提升金融監(jiān)管效率。本次金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)變革有望加強(qiáng)金融監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。近幾年來，我國(guó)金融體系不斷發(fā)展完善，金融治理能力和水平穩(wěn)步提升，金融監(jiān)管透明度和法治化水平取得新進(jìn)展。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)變革也會(huì)提升頭部金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活力。

證監(jiān)會(huì)由國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，是本次機(jī)構(gòu)改革的亮點(diǎn)之一。下一階段證監(jiān)會(huì)仍將繼續(xù)以全面注冊(cè)制改革為主線，深入推進(jìn)資本市場(chǎng)改革，壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)“看門人”職責(zé)。值得注意的是，近期證監(jiān)會(huì)、國(guó)資委等多部門在多個(gè)場(chǎng)合提及“中國(guó)特色的估值體系”。在“中國(guó)特色的估值體系”、“金融監(jiān)管透明度提升、”“資本市場(chǎng)重要性提升”等多重催化下，央國(guó)資背景上市公司和資本市場(chǎng)都有望迎來長(zhǎng)期政策紅利。