21世紀經濟報道記者 李玉敏 北京報道

近年來，金融監管部門高度重視中小金融機構的公司治理工作，并把銀行、保險、信托等機構的股東股權亂象治理，作為防范化解金融風險的“牛鼻子”來抓。12月26日，國家金融監管總局股份城商司刊文表示，加強股東股權穿透式監管，依法清退問題股東，推動完善銀行公司治理。

原銀保監會數據顯示，2020年至2022年，已清退違法違規股東3600多個，轉出違規股權270億股。就股東清理中的法律問題和需要厘清的公權力以及權利的邊界等問題，21世紀經濟報道旗下南方財經法律研究院舉辦了“金融機構股東清理的市場化法治化探索閉門研討會”，邀請專家學者和業界精英共同探討了相關議題。

增資權是否應該受限？

近期，媒體報道稱，長安國際信托宣布獲地方國資西安財金投資管理有限公司入股，注冊資本增加 20 億元，該公司第一大股東變更為西安財金。與此同時，長安信托此前的3家股東（上海淳大、上海證大、上海隨道）卻提出“抗議”，稱自身增資權利被剝奪。

上海淳大方面發布的信息顯示，2022年12月2日，陜西監管局下發《金融監管提示書》，責令長安信托以自有資金完成非標資金池和非標資產清理工作，并立即致函各股東單位啟動恢復計劃，增資不少于20億元。12月11日，上海證大、上海淳大、上海隨道公司回復《關于變更注冊資本事宜的回函》明確表示愿意承擔增資義務。2023年1月13日，長安信托第一次臨時股東大會通過《關于公司增加注冊資本的議案》，由西投控股、淳大、證大、隨道和西安高新5家公司增資，增資完成后總體比例保持不變。

上海淳大稱，2023年6月14日，陜西監管局下發《監管強制措施決定書》，限制民營股東參與長安信托經營管理的相關權利，包括股東大會召開請求權、表決權、提名權、提案權、處分權、增資權。相隔一天后，西投控股召集臨時股東大會，廢除了長安信托2023年第一次臨時股東大會決議，引進西安財金公司增資20億元的方案，稀釋了民營股東的股份，也剝奪了民企股東的增資權。

在研討會上，由與會專家表示，《銀行保險機構大股東行為監管辦法（試行）》也提到，銀保監會及其派出機構依法責令銀行保險機構補充資本時，如銀行保險機構無法通過增資以外的方式補充資本，大股東應當履行資本補充義務，不具備資本補充能力或不參與增資的，不得阻礙其他股東或投資人采取合理方案增資。

北京華允律師事務所創始人李毅律師認為，“長安信托民營股東增資權被剝奪的間接原因是監管機構以民營股東存在整改事項為由，決定限制其系列權利，包括增資權；直接原因則是，長安信托其他股東借機重新構建了公司治理結構，包括變更控股股東、公司法定代表人等。”

“監管機構限制民營股東增資權超出了法律規定的范圍。”李毅直言。她表示，根據《銀行業監督管理法》第三十七條之規定，銀行業金融機構違反審慎經營規則的，可以區別情形，采取“責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權利”的措施。《信托公司股權管理暫行辦法》作為部門規章對上述規定做了進一步細化，其中，第六十六條規定限制有關股東的權利指可以限制信托公司股東參與經營管理的相關權利，包括股東大會召開請求權、表決權、提名權、提案權、處分權等。上述規定非常明確，即使發生違反審慎經營規則的，其限制的股東權利僅為“股東參與管理的相關權利”；且“增資權”未在部門規章具體列舉的可限制權利中。

蘭臺律師事務所高級合伙人何歡也同意，金融行政監管機構無權限制股東的 “增資權”；監管機構的行政監管措施依法只能暫時性限制股東參與經營管理的權利，而非對受限股東的股東身份的剝奪，受限股東的股東權益仍應受到法律保護。

“無論是金融機構還是其他市場主體，只要是以“公司”形式出現的，其首先要遵循《公司法》作為其基本法。”何歡表示。其次，在民商事領域及訴訟中，個別股東以股東會決議的形式或者以修改公司章程的方式，限制股東基本權利的，例如優先購買權、增資、減資權、股權轉讓權等亦是無效的。

中國社會科學院法學研究所商法研究室副主任趙磊研究員指出，“金融監管的問題，不是簡單的《公司法》的問題。監管的規范性文件無法和《公司法》平起平坐，但又是金融類公司在運行中的重要依據，甚至比一些普通法律效力還高。我經常開一句玩笑話，效力層次越低的法律文件，它的效率反而越高。在立法層次上，這些較低的部門規章、通知、辦法，有時在監管中起到很大的作用。”

趙磊研究員還提出，當前仍然需要注意一個傾向就是“監管司法化、司法監管化”。他認為，宏觀政策與行業發展方向是非常重要的，但不能在個案中過多地關注宏觀政策，人民法院應當重視個案的裁判公正。“試圖通過個案的裁判來達到矯正整個行業的不端行為，可能會導致司法監管化。反過來，監管部門也不要做一個裁判者，特別是不能就個例的問題簡單表態。”趙磊談到。

厘清公權力和私權利的邊界

“《民法典》時代，是權利的時代。在金融監管過程中，如何審慎處理公權力和私權利的邊界，值得研究和關注。”山西師范大學李志剛教授從金融機構股東清理的三維視角出發，探討了金融監管法、公司法與合同法的交叉與邊界，并對權力/權利的來源與邊界進行分析。

從金融監管法的視角出發，李志剛強調了公權力，特別是行政處罰的合法性問題。他表示，“當行政機關做出的行政行為對金融機構的股東做出限制的時候，其權力來源是什么？是法律、行政法規，部門規章，抑或是效力層級更低的規范性文件？如果沒有上位法依據，能不能通過效力層級較低的規章，甚至是監管機構內設部門文件設權？是值得重點關注的問題”。同時，李志剛也特別指出，金融業具有涉眾性和高度的傳導性，本身蘊含著高風險，由此決定了金融監管規定的規范目的、規范強度和其他行業的監管規定、行政執法有著較大差別，這也是近年來對金融領域進行強監管的重要原因。對于金融機構的股權監管措施，他認為股權清退與罰款、限制股東行使股權，需要有明確的法律依據為前提，另外，還需要慎重考量這些執法依據的效力層級，并審慎斟酌其合法性和正當性。

中央財經大學法學院教授，博士生導師，中央財經大學預防金融證券犯罪研究所所長郭華建議，在股東清理的過程中，不同的階段適用的法律調整以及政府干預的力度是不同的。

郭華認為，在處置的第一階段，也就是風險出現的階段，發現金融機構的股東違規或者是不符合要求的，這時多數還是依照《公司法》，主要是采取股東吸收損失，行政干預一般應采用責令限期改正，啟動恢復計劃等手段，督促股東恪守公司治理職責。如果逾期不予改正或者規避改正以及改正不能，就涉及風險的處置。當監管部門需要深度介入后，要求股東配合風險的處置，當股東不配合或者風險難處理的時候，這時就需要強制性的手段，按照《銀行業監督管理法》以及依據法律制定的《股權管理暫行辦法》等規章或者規范性文件，限制相關股東的權利。

郭華教授表示，在風險的各階段處理中，應當有序化處理，而不是僅僅看效果。要考慮市場化和法治化，一般是先市場化，市場化手段解決不了再行政干預，行政干預的時候要先采取一些能夠維護股東權利的方式，而不是先行剝奪。

南方財經法律研究院學術委員會主任兼首席研究員卜祥瑞認為，防范化解中小金融機構的特定金融風險，迫切需要強化金融機構股東權益的保護，迫切需要規范金融機構股東行為與金融監管行為，完善金融法制，推進金融法治建設。

對于合并、重組、接管乃至破產的金融機構而言，還涉及一個較為重要的問題，即金融機構股權退出問題。卜祥瑞建議，首先，要堅持依法處分金融機構股權。當下關于股權轉讓或其他退出的程序主要是來源于監管的規定和特定窗口指導政策，這些監管規定在某種程度上是填補了法律上的空白，但效力、效果等值得關注。比如某地農商行重組過程中，小股東當年以股權投資名義承接部分不良資產損失，投資額與股權數量并不匹配，而后該農商行經營出現重大問題，投資者股權價值每況愈下，待有關機構決定重組時，其股權每股價值僅被確定為幾角錢，損失高達億元，投訴與訴訟均未果。

因此，卜祥瑞建議立法及有關機關應盡快地修改《商業銀行法》《保險法》《證券法》《信托法》。一方面要盡快將一些合理的、合適的監管規定上升為法律規定，另一方面也要進一步完善問題金融機構股權處置的程序，保障金融機構股權監管與處置工作有法可依。

為此，卜祥瑞還提示到，要特別注意保護金融機構中小投資者的合法權益。他認為，現在司法政策在金融機構股權交易方面，尤其是涉及到重大爭議方面還缺少明確的指引，建議最高人民法院在金融審判會議紀要中明確相關問題司法裁判的價值取向，既要體現司法服務金融風險處置提供保障，也要充分保護中小投資者在金融機構中的合法權益。解決實踐中金融機構的中小股東權益保護不夠的問題。